各县(区)人民政府,漳州开发区、常山开发区、古雷开发区、漳州台商投资区、漳州高新区管委会,市直有关单位:
《漳州市县级低效用地再开发专项规划编制指南》已经市低效用地再开发专班会议研究同意,现印发给你们,请认真组织实施。
漳州市低效用地再开发试点工作领导小组办公室
2024年12月30日
(此件主动公开)
漳州市县级低效用地再开发专项规划编制指南
为贯彻落实《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》(自然资发〔2023〕171号)、《漳州市人民政府关于印发漳州市开展低效用地再开发试点工作实施方案的通知》,有效支撑漳州市盘活低效用地试点工作,指导和规范国土空间规划体系下我市低效用地再开发规划编制,统筹各县区低效用地再开发工作,在总结实践经验、广泛听取各方意见的基础上,结合我市实际,制定本指南。
一、适用范围
本指南适用于漳州市域范围内县(区)、开发区(投资区)(以下简称县区)低效用地再开发专项规划的编制。
二、主要依据
(一)《城镇低效用地再开发规划编制要点》(国土资厅发〔2017〕47号);
(二)《城镇更新区划定技术导则》(T/UPSC 0014-2023);
(三)《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》(自然资发〔2023〕171号);
(四)《漳州市人民政府关于印发漳州市开展低效用地再开发试点工作实施方案的通知》(漳政综〔2023〕50号)。
三、术语和定义
(一)低效用地:为权属清晰无争议、布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧、设施落后、未按国有建设用地使用权出让合同(或划拨决定书)约定进行投资开发与建设的低效建设用地,包括低效工矿用地、低效城镇用地(低效居住用地、低效商服用地、低效设施用地)、低效村庄用地等类型,历史遗留用地,以及各地低效用地再开发领导小组认定的其他类型低效用地。
(二)低效用地再开发:基于城镇居住环境改善、产业转型、功能提升、设施优化、历史文化保护等需要,对低效用地进行拆除新建、拆整结合、整治提升等整治建设活动。
(三)低效用地再开发重点区域:在城镇开发边界内划定的物质空间环境较差、存在重大安全隐患、基础设施和公共服务设施亟需完善、现有土地用途和建筑物使用功能不符合城市发展要求、土地利用低效,以及在保护传统历史风貌、塑造城市形象和提升城市活力等方面需要加强的重点地区。
(四)低效用地再开发空间单元:综合考虑自然环境条件、乡镇(街道)行政边界、现状产权条件、土地及房屋产权整理、规划统筹等因素所划定的设施相对完整、产权边界清晰的片区,是确定规划要求、协调各方利益、落实再开发行动计划的基本空间单元。
四、总则
(一)规划定位。低效用地再开发专项规划是国土空间规划体系中的专项规划,是稳步推进低效用地再开发的指导性文件,是指导转化运用城市体检评估成果、提升城市功能与品质和推动城市高质量发展建设的重要依据,并与相关规划相协同,分层次构建低效用地再开发规划体系,一般分为低效用地再开发专项规划、年度实施计划、实施层面详细规划(含项目实施方案)三个层次,各县区可根据实际需求编制年度实施计划。
(二)规划原则。包括:1.以人为本、和谐发展。应以优化人居环境、提高生活质量、提升城市品位、完善城市功能、保护历史风貌为目的,以保障和促进科学发展为主线,充分考虑人民利益,促进经济社会事业又好又快发展。2.政府主导、多元共治。强化政府主导作用,加强规划管控,政府通过健全的行政体系、运作体系、政策体系主导低效用地再开发,充分调动多元社会主体积极参与,实现政府、市场、社会组织、社区及个人的共建共享,实现社会治理。3.规划引领、结构优化。有效衔接国土空间总体规划、相关专项规划和详细规划,促进国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备,增加建设用地有效供给,大幅提高利用存量用地的比重和新上工业项目的容积率,统筹低效用地再开发系统性、差异化、可持续推进。4.因地制宜、分类施策。坚持生态文明、高质量发展的理念,在低效用地再开发中要保护、传承历史文化遗产,保护特色城乡风貌;根据不同区域的特点,科学评估、分区分类、因地制宜制定改造策略和控制标准,优化城市战略布局和发展空间。5.公平公开、利益共享。强调公平公开、多方参与,制定科学、合理的利益补偿、土地增值收益分配等政策,确保政府、权益主体、市民的利益公平共享,实现经济利益与社会效益的双赢。6.试点先行、刚弹结合。按照试点探索、形成经验、以点带面、有序推进的工作思路,充分发挥试点项目的典型引领作用;增强规划的灵活性,探究低效用地再开发的弹性管控策略,以期推动城市可持续发展。
(三)规划范围和期限。规划范围为各县区最新划定的城镇开发边界。规划期限应衔接国土空间规划期限和漳州市盘活低效用地试点期限,近期至2027年,中期至2030年,远期至2035年。
(四)工作组织和审批流程。由各县区自然资源主管部门牵头,相关部门协同推进组织编制工作,规划成果报各县区人民政府(管委会)审批。
建立专项规划的动态调整机制。经批复的城镇低效用地开发专项规划,原则上要保持稳定,在不改变片区、空间单元改造目标的前提下,允许部分低效数据的退出或进入,并需征得各县区自然资源主管部门同意。由于重大规划调整或低效基础数据发生较大变动时,需由组织编制主体会同相关部门开展实施评估,经评估确需修改的修改后按原程序报批。
(五)编制程序。规划编制一般包括以下阶段:任务确定、资料准备、数据分析、规划方案、协调论证、报批实施。规划编制应结合各县区自然资源主管部门和相关部门要求明确规划任务,收集整理规划编制需要的政策、图件、数据、部门规划、相关研究资料等,结合漳州市级调查评价要求和本指南要求,加强低效用地调查分析和再开发规划方案编制,广泛征求部门意见,加强公众参与,进行规划公示,根据要求完成评审报批工作。(见附件1)
(六)基础数据。采用的低效用地数据应为各县区组织开展,并经各县区低效用地再开发试点工作领导小组办公室联合审查审核同意后的低效用地调查数据;采用的土地基础数据应为经自然资源主管部门批准使用的最新土地利用变更调查数据及对应时点的遥感影像数据;采用的人口、社会经济数据应以国家和地方统计部门发布的数据为准,与人口普查、经济普查等成果数据一致;各类基础数据应明确口径及来源,应统一使用法定的计量单位等。
五、编制内容
(一)低效用地分析评价。应对低效用地进行现状分析及潜力评价,形成规划编制基础。1.现状分析。结合各地社会经济发展水平以及各级各类国土空间规划,分析规划范围内低效用地的类型和开发利用现状,重点从分布空间和用地类型两方面分析低效用地的总体分布情况,分析其存在的问题及原因。2.潜力评价。以集约节约利用,推动城市高质量发展为导向,从“质”的分析和“量”的考察出发,着眼于经济利益和社会效益两大维度,建议选取土地权属、区位条件、建设强度、土地价值、规划情况和建设年代等六大评价因子,对评价因子进行量化、权重赋值、权重计算,形成低效用地再开发潜力评价体系,划分高、中、低三级潜力分区。
(二)低效用地再开发目标。1.规划目标。应根据各县区地方人口、经济、社会等实际因素和县级国土空间总体规划明确的功能定位和发展要求,提出专项规划在城镇高质量发展、产业升级转型和人居环境提升等方面的总体目标。2.定性目标。应根据地方人口状况、区域经济发展、产业升级、文化特色、人居环境改善等实际出发,结合低效用地的类型,确定在城乡建设、产业发展、基础设施和公共设施建设、环境整治、生态保护、文化传承、城市更新等方面的低效用地再开发需求和分阶段目标。3.定量目标。提出规划期内分阶段低效用地再开发总规模、各类型低效用地规模、土地利用强度和土地投入产出强度提升、设施改善程度、生态环境改善等方面的量化目标。
(三)低效用地再开发规划策略。以低效用地为基础,落实国土空间总体规划等上位规划要求,从城镇功能再造、产业结构调整、人居环境改善、生态环境保护、历史文化传承等方面,分析空间发展和土地开发存在的问题,结合空间发展诉求和低效用地资源分布,提出再开发规划策略。
(四)低效用地再开发空间重点区域识别。总结城市体检的短板问题,明晰各乡镇(街道)单元低效用地再开发的目标导向,以低效用地资源富集区域为基础,综合考虑片区的区位重要程度、是否处于战略发展地区、片区景观风貌、公服及市政设施改造的迫切程度等因素,宜与法定规划的管理单元边界衔接,不宜跨越县区级行政边界,以乡镇(街道)单元作为重点区域识别界线,识别低效用地再开发空间重点区域。
(五)低效用地再开发空间单元划分指引。以详规单元或街坊、专类产业园区、产业社区为参考单位,保证城市基础设施和公共服务设施相对完整情况下,综合考虑自然环境条件、区或街道行政边界、现状产权条件、土地及房屋产权整理、规划统筹等因素,划定低效用地再开发规划空间单元,按照单元再开发主导功能导向,将低效用地再开发空间单元划分为以下主要类型:1.工矿类再开发空间单元:以工矿用地、仓储用地为再开发主导功能导向的低效用地再开发空间单元,空间单元的划定以河流、道路等为界,充分考虑园区型产业社区的规模、产权、边界规整等因素。2.居住类再开发空间单元:以居住用地为再开发主导功能导向的低效用地再开发空间单元,空间单元的划定重点考虑社区边界,其划定规模宜与居住街坊、5-10分钟生活圈进行对接。3.商服类再开发空间单元:以商业服务业用地为再开发主导功能导向的低效用地再开发空间单元,空间单元的划定以河流、道路等为界,充分考虑楼宇型产业社区规模、产权、边界规整等因素。4.设施类再开发空间单元:以非经营性公益类用地为再开发主导功能导向的低效用地再开发空间单元。5.综合类再开发空间单元:以两种或两种以上再开发主导功能导向的低效用地再开发空间单元,为混合功能的规划空间单元。与周边用地关联度较低、地块分布相对较为孤立、难以形成再开发成片规模的低效用地可不划定低效用地再开发空间单元。
(六)低效用地再开发用地规划指引。落实国土空间总体规划中完善城市功能结构要求,充分衔接城市产业、交通、公服等各类专项规划和详细规划,结合城市核心功能升级、产业升级、民生设施补短板等各类功能优化需求,提出低效用地再开发的功能结构优化要求及用地布局调整导向。
(七)低效用地再开发类型指引。根据改造用地性质、物质形态、开发强度的变化情况,以及片区城市战略发展意图导向,将低效用地再开发类型分为拆除新建、拆整结合、整治提升三种,提出各低效用地再开发类型指引,明确不同再开发类型低效用地的面积、比例和空间分布,并重点梳理通过拆除新建再开发方式后,各县区城镇开发边界内可开发利用的存量空间分布情况。1.拆除新建型:指在宗地范围内,除法律、法规明确需要保留的以外,拆除全部或者大部分建筑的方式进行再开发,并按照城市标准规划、重新建设和管理的全面改造,包括实施生态修复、土地复垦等改造活动。各县区可结合自身发展实际情况以及可行性细分为鼓励拆除新建型和视情况拆除新建型。2.拆整结合型:指在宗地范围内,保留符合规划、建筑规范和安全标准的建筑物为前提,另行部分拆除、改扩建、完成续建和环境提升等改造活动,实现产业和业态转型升级、配套功能完善、公共设施和基础设施改善、土地利用效率和地区活力提升。3.整治提升型:指在宗地范围内,维持现状建筑物主体结构基本不变,以改变功能、整饰修缮、完善公共设施、基础设施、产业转型升级等方式对低效用地进行功能整治提升,在相关政策准予的范围内允许附着于现状建筑物进行适度拆建、加建,如增加电梯、增加安防、环卫、消防设施等。
(八)低效用地再开发强度指引。统筹考虑经济、社会和环境效益,综合评估公共利益、整体利益和长远利益,有效落实和衔接国土空间总体规划、已批详细规划和现行福建省、漳州市相关城市规划管理技术规定、产业社区导则等强度管控要求,结合区位交通条件、片区空间发展特征、城镇风貌管控要求、低效用地改造诉求等,提出低效用地再开发总体强度控制分区指引。
(九)低效用地再开发时序指引。按“重点优先、以点带面、分期实施,滚动发展”的开发建设思路,在充分尊重各乡镇(街道)、企业和业主等改造意向的基础上,结合各县区城镇重点地区和城镇发展方向、现状发展条件、项目所处区位交通条件、再开发成本及资金投入能力等,综合确定低效用地再开发的时序计划。
(十)低效用地再开发空间单元实施引导。以完善片区城市结构和功能为导向,提出各乡镇(街道)单元的再开发目标、规划空间单元划定情况、未划进规划空间单元的零散地块规划引导,并需明确各规划空间单元的基本信息、再开发主导功能方向、再开发类型、再开发策略指引及开发时序,再开发策略指引中需针对生活、产业、生态、文化、安全、交通、风貌管控等方面提出低效用地再开发的思路。
鼓励实施成片集约改造,打破土地权属性质的界限,归并零散地块,统一土地整理、统一规划、统一公共基础设施配套,在保证城市公共功能得到保障的前提下实现片区的有机更新。针对工业类的低效用地再开发空间单元,需明确工业控制线内建议推进再开发的企业清单及盘活建议,鼓励企业采用多种方式自改。
(十一)低效用地再开发近期项目筹划。遵循“市民有需要、经济有拉动、项目出示范、近期出成效”的原则,落实漳州市低效用地再开发试点政策导向和时序计划,充分衔接相关规划和部门计划,结合各县区的国土空间规划、城镇发展战略、产业提质增效目标及片区迫切解决的短板问题,筹划低效用地再开发近期项目库,体现近期建设项目的重要程度、建设内容以及项目推进情况等信息。
(十二)实施效益评价及保障措施。规划应结合规划目标就低效用地再开发可能带来的城市功能提升、产业结构升级、人居环境改善和历史人文景观保护等社会、经济、生态效益进行综合分析。对照现状及规划用地强度及投入产出变化,城市用地强度及投入产出平均水平,国家和省有关节约集约标准,分析规划实施对提高土地利用强度及投入产出水平的影响;对比现状及规划基础设施配套情况,分析基础设施配套完善的程度。
应落实漳州低效用地盘活试点工作要求,结合地方低效用地再开发政策障碍,根据不同类型的再开发项目改造需求,积极开展土地整备、规划管控、土地供应与交易、审批程序等方面的试点政策探索,有针对性地提出政策处理方案建议。应紧紧围绕规划目标,结合行政、法律、经济和技术等方面的条件,提出各项保障措施,确保规划有效实施。
六、成果要求
专项规划成果包括规划文本(含附表)、规划说明、规划图件、规划数据库等。
(一)规划文本。规划文本应简洁规范,内容包括:规划指导思想、原则、范围、期限、依据等规划总体要求,再开发目标与策略,低效用地再开发空间重点区域识别、空间单元划分、用地规划、类型、强度、时序等规划指引,低效用地再开发空间单元实施引导,低效用地再开发近期行动计划,实施效益评价及保障措施等。附表应符合附表格式及内容的要求。
(二)规划说明。规划说明主要阐述规划决策的依据和过程,是规划实施中规划文本使用的主要参考,规划说明要详实充分。
(三)规划图件。包括:1.国土空间用地用海现状图:结合国土空间规划相关图件,制作用地用海现状图,应清晰反映现状土地用途,地块配色参照国土空间规划图件要求。2.低效用地分布图:结合低效用地摸查数据库图斑,标绘各类别低效用地。应清晰反映各类型低效用地在各乡镇(街道)的分布位置、范围及现状用途等信息。3.低效用地再开发潜力评价图:结合低效用地潜力分析,标绘不同潜力等级的低效用地分布情况,应清晰反映不同区位的低效用地潜力等级。4.低效用地再开发重点区域及空间单元划定图:以国土空间用地用海现状图为底图,叠合低效用地分布图斑,标绘低效用地再开发空间重点区域及空间单元,应清晰反映重点区域及空间单元在城镇的分布位置及范围。5.低效用地再开发空间单元功能指引图:以国土空间总体规划土地使用规划图为底图,标绘各单元的主导功能。6.低效用地再开发用地规划指引图:以国土空间总体规划土地使用规划图为底图,结合低效用地分布,标绘不同区位低效用地再开发规划用地性质,应清晰反映低效用地再开发用地性质以及与周边用地性质的关系等。7.低效用地再开发类型指引图:以国土空间用地用海现状图为底图,结合低效用地类型划分,标绘拆除新建、拆整结合、整治提升三类低效用地再开发类型的图斑分布。8.城镇开发边界内存量用地分布图:结合低效用地再开发类型指引,重点梳理拆除新建型低效用地,体现城镇开发边界内剩余可开发利用的存量用地空间分布情况。9.低效用地再开发强度指引图:结合福建省城市规划管理技术规定以及各县区编制的相关规划,标绘不同地块的再开发强度分区图,应清晰反映城镇不同片区不同区位的强度控制要求。10.低效用地再开发时序指引图:标绘不同期限的低效用地地块再开发实施计划,应清晰反映再开发项目的开发建设时序等信息。11.低效用地再开发近期项目筹划分布图:充分衔接相关规划和部门计划,标绘近期筹划项目及项目类型等信息。
(四)规划数据库。矢量数据包含三个层次,包括低效用地再开发重点区域边界的矢量数据、低效用地再开发空间单元边界的矢量数据、低效用地的矢量数据。其中低效用地再开发重点区域包含的字段信息通常包括所属行政区代码、所属行政区名称、区域占地面积、低效用地占地面积、低效用地占地比例、现状主导功能等信息;低效用地再开发空间单元包含的字段信息应与附表7.4一致;低效用地的矢量数据在已有的信息基础上结合专项规划对其中的拟改造模式及计划盘活时限等字段进行优化。
3、XX县(区)、开发区(投资区)低效用地再开发用地布局优化一览表
5、XX县(区)、开发区(投资区)低效用地再开发规划空间单元引导一览表
6、XX县(区)、开发区(投资区)工业控制线内低效工矿用地再开发类型一览表
7、XX县(区)、开发区(投资区)低效用地再开发近期项目筹划一览表